撫順市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見
撫順市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)
政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見
撫政發(fā)〔2018〕10號
各縣、區(qū)人民政府，撫順經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會(huì)，市政府各部門、各直屬單位：
為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，提高公共產(chǎn)品供給能力和效率，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《遼寧省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（遼政發(fā)〔2015〕37號）等文件精神，結(jié)合我市實(shí)際，現(xiàn)就進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，提出以下實(shí)施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
全面貫徹落實(shí)國家關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”的精神，立足我市實(shí)際情況，改革創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給，提高公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和效率。
（二）基本原則。
1.轉(zhuǎn)變職能，清晰界定政府職責(zé)。按照政府決策、規(guī)范運(yùn)營、市場化運(yùn)作的原則，將政府職能逐步從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩摹爸贫ㄕ摺?、社?huì)資本的“合作者”及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。
2.嚴(yán)肅監(jiān)管，全力保障公眾利益。正確處理公眾、政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系，建立健全特許經(jīng)營差異化定價(jià)、補(bǔ)貼、考評和利潤調(diào)節(jié)機(jī)制，在不增加公眾生活負(fù)擔(dān)的前提下開展PPP項(xiàng)目，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，全力保障公眾利益。
3.因地制宜，合理確定投資回報(bào)。建立健全PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制，根據(jù)本地區(qū)、本行業(yè)實(shí)際，明確排他性約定，加強(qiáng)成本監(jiān)測，核定收費(fèi)價(jià)格和補(bǔ)貼額度，合理確定投資回報(bào)。
4.誠信守約，保證各方合法權(quán)益。嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，牢固樹立法律責(zé)任、契約精神和信用意識，保證合作各方合法權(quán)益，無故違約須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
二、適用范圍
PPP模式適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、體育、旅游、文化等政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場化運(yùn)作的項(xiàng)目。鼓勵(lì)逐步提高新建項(xiàng)目使用PPP模式的比例。已定性為政府債務(wù)中的存量項(xiàng)目，經(jīng)評估符合條件的，鼓勵(lì)采用PPP模式引入社會(huì)資本。
三、操作方式
（一）對于具有明確收費(fèi)基礎(chǔ)，并且使用者付費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）等模式推進(jìn)，積極推動(dòng)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。
（二）對于使用者付費(fèi)不足以覆蓋投資成本，需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的新建準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等方式，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。
（三）對于已建成的基礎(chǔ)設(shè)施或已有的公共服務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，可采用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、委托運(yùn)營（O＆M）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、管理合同（MC）等模式推進(jìn)。
（四）鼓勵(lì)探索非經(jīng)營性項(xiàng)目同經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁運(yùn)作，通過建立合理的使用者付費(fèi)機(jī)制，增強(qiáng)非經(jīng)營性項(xiàng)目對社會(huì)資本的吸引力。
四、市本級操作流程
（一）項(xiàng)目儲(chǔ)備。
市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)向相關(guān)行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)按照行業(yè)近三年發(fā)展規(guī)劃提出擬實(shí)施PPP項(xiàng)目（經(jīng)分管副市長同意）報(bào)市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織相關(guān)部門和專家初審合格后報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審批通過后符合入庫條件的按程序要求分別納入發(fā)改、財(cái)政系統(tǒng)PPP項(xiàng)目庫。
社會(huì)資本方發(fā)起PPP項(xiàng)目的，由社會(huì)資本方向行業(yè)主管部門提出申請，行業(yè)主管部門審核同意后（經(jīng)分管副市長同意）提交市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
項(xiàng)目申報(bào)須附送可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、存量公共資產(chǎn)的歷史資料和初步實(shí)施方案等相關(guān)資料，明確PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)、合作模式、回報(bào)方案與合作周期。
（二）項(xiàng)目評估與決策。
市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同財(cái)政及行業(yè)主管部門，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項(xiàng)目的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)性、合規(guī)性等前期論證工作。
1.確定PPP項(xiàng)目及實(shí)施機(jī)構(gòu)
市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選后提出年度擬推進(jìn)的項(xiàng)目，領(lǐng)導(dǎo)小組確定年度推進(jìn)的項(xiàng)目。對列入年度實(shí)施計(jì)劃的PPP項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由政府行業(yè)主管部門或政府委托的相關(guān)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法通過政府采購方式委托咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，與市財(cái)政局共同做好物有所值評價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告的前期論證工作，依法開展社會(huì)資本方選擇工作，負(fù)責(zé)簽訂項(xiàng)目合同、項(xiàng)目合作期滿移交等工作。
2.編制項(xiàng)目實(shí)施方案
納入年度計(jì)劃的PPP項(xiàng)目，應(yīng)編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案原則上在可行性研究報(bào)告批復(fù)后編制，對于重大政府投資項(xiàng)目，應(yīng)重視項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，并作為確定項(xiàng)目實(shí)施方案的重要依據(jù)。實(shí)施方案應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制，實(shí)施方案編制過程中，可征求潛在社會(huì)資本方的意見。
項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)包括項(xiàng)目概況、運(yùn)作方式、社會(huì)資本選擇方式、投融資和財(cái)務(wù)方案、建設(shè)運(yùn)營及移交方案、風(fēng)險(xiǎn)分配方案、政府支出責(zé)任、合同體系及主要內(nèi)容、監(jiān)管框架、變更及退出機(jī)制、政府承諾和保障等。實(shí)施方案中應(yīng)對物有所值等進(jìn)行專篇分析，并對財(cái)政承受能力進(jìn)行研究分析。
3.論證物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，編制項(xiàng)目物有所值評價(jià)報(bào)告，市財(cái)政局會(huì)同行業(yè)主管部門對物有所值評價(jià)報(bào)告進(jìn)行審查。市財(cái)政局組織編制財(cái)政承受能力論證報(bào)告，綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃后，出具財(cái)政承受能力論證報(bào)告審查意見。未通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，不得采用PPP模式。
4.審查實(shí)施方案
通過物有所值評價(jià)、財(cái)政承受能力論證報(bào)告審查擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，由市發(fā)展改革委和相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評估意見，會(huì)同財(cái)政、規(guī)劃、國資、國土、物價(jià)、法制等政府有關(guān)部門對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審并形成審查結(jié)論，報(bào)市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議批準(zhǔn)。實(shí)施方案經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。未通過審批的，可對實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整后重新審批；經(jīng)重新審批后仍不能通過的，不得采用PPP模式。
（三）選擇社會(huì)資本方。
1.社會(huì)資本遴選
項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》等規(guī)定，按照“公開、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過招標(biāo)采購等競爭方式，綜合項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)營能力、財(cái)務(wù)實(shí)力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實(shí)可信、安全可靠的合作伙伴。
2.合作合同簽訂
由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同相關(guān)部門將項(xiàng)目合同報(bào)送市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本方正式簽署PPP合同，項(xiàng)目合作合同需確定各方權(quán)利和義務(wù)，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。合同范本參照國家發(fā)展改革委、財(cái)政部有關(guān)文件。
（四）合同履行。
1.項(xiàng)目公司設(shè)立
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同相關(guān)職能部門按照合同約定，督促各方按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司成立后，應(yīng)由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同，保證按時(shí)完成項(xiàng)目融資并履行項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和移交等合同義務(wù)，定期對設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。
2.全生命周期績效管理
項(xiàng)目行業(yè)主管部門會(huì)同市財(cái)政局開展項(xiàng)目全生命周期成本監(jiān)測。行業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)各自行業(yè)特點(diǎn)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制。
3.項(xiàng)目運(yùn)營績效評價(jià)
市財(cái)政局應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)項(xiàng)目合同約定，定期對項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施，推動(dòng)項(xiàng)目績效目標(biāo)順利完成。
（五）項(xiàng)目臨時(shí)接管和提前終止。
在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大利益時(shí)，政府要及時(shí)采取應(yīng)對措施，必要時(shí)可指定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等臨時(shí)接管項(xiàng)目，切實(shí)保障公共安全和重大公共利益，直至項(xiàng)目恢復(fù)正常運(yùn)營，不能恢復(fù)正常運(yùn)營的，要提前終止，并按合同約定妥善做好后續(xù)工作。
（六）項(xiàng)目移交。
項(xiàng)目合作期滿，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目移交工作，依據(jù)合同約定進(jìn)行項(xiàng)目資產(chǎn)移交。移交時(shí)應(yīng)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算。項(xiàng)目資產(chǎn)符合合同約定的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門與社會(huì)資本進(jìn)行資產(chǎn)交接，項(xiàng)目資產(chǎn)不符合合同約定移交標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本方應(yīng)采取補(bǔ)救措施或賠償損失。項(xiàng)目移交完成后，市財(cái)政局應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等方面進(jìn)行績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果作為政府工作決策參考依據(jù)。
五、政策保障機(jī)制
（一）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，明確部門分工。市政府成立政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組”）統(tǒng)一協(xié)調(diào)全市PPP工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市發(fā)展改革委，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)與PPP項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的各項(xiàng)工作。
1.市政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織領(lǐng)導(dǎo)全市PPP工作，協(xié)調(diào)解決重大問題，研究部署重大政策，審議決定市本級PPP項(xiàng)目的選定和實(shí)施。
2.市發(fā)展改革委履行市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)，承擔(dān)市PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室日常工作。提出完善PPP工作體制機(jī)制的建議，會(huì)同有關(guān)部門開展項(xiàng)目的規(guī)劃、儲(chǔ)備、發(fā)布和申報(bào)工作，組織編制市本級PPP項(xiàng)目年度實(shí)施計(jì)劃，指導(dǎo)行業(yè)主管部門開展PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，組織開展PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)合評審工作。
3.市財(cái)政局負(fù)責(zé)與上級財(cái)政部門溝通協(xié)調(diào)PPP相關(guān)工作，組織開展物有所值評價(jià)審查、財(cái)政承受能力論證報(bào)告編制及審查、政府采購監(jiān)管等工作，落實(shí)中央財(cái)政和省財(cái)政有關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對PPP項(xiàng)目涉及的財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行預(yù)算管理等。建設(shè)、管理市級專家?guī)?、專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，符合入庫條件的辦理項(xiàng)目財(cái)政綜合信息平臺入庫事宜，組織開展績效評價(jià)工作。
4.市PPP服務(wù)中心協(xié)助市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室開展工作，具體承辦市級PPP工作咨詢培訓(xùn)、調(diào)度發(fā)展改革委項(xiàng)目庫重點(diǎn)項(xiàng)目、指導(dǎo)項(xiàng)目單位策劃項(xiàng)目，搭建PPP項(xiàng)目交流推介平臺，向市PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供保障服務(wù)。
5.市規(guī)劃局、市國土資源局、市政府法制辦、市政府金融辦、市國資委等政府職能部門依法依規(guī)履行 PPP 項(xiàng)目的指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管等職責(zé)。
6.根據(jù)政府授權(quán)，行業(yè)主管部門或事業(yè)單位可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
（二）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。加強(qiáng)全社會(huì)信用體系建設(shè)，完善投資者保護(hù)政策，及時(shí)兌現(xiàn)各類承諾和合同約定，維護(hù)社會(huì)資本投資人的合法權(quán)益。規(guī)范PPP項(xiàng)目配套措施，創(chuàng)新PPP項(xiàng)目金融支持政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對社會(huì)資本參與項(xiàng)目的信貸支持力度。
（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理。政府方應(yīng)從項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等全生命周期參與監(jiān)督管理，按照誠信履諾的要求，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化社會(huì)資本的自律約束，形成政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾等共同參與的監(jiān)督機(jī)制。
（四）注重宣傳引導(dǎo)。要充分利用各類媒體，采取多種形式做好政策解讀和成果推廣，增進(jìn)政府、社會(huì)和市場主體共識，營造推廣運(yùn)用PPP模式的良好輿論環(huán)境。
本辦法自發(fā)布之日起施行，試行期限一年。
附件：1.撫順市政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖
2.撫順市人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整撫順市推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知
撫順市人民政府
2018年5月15日
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