撫順市人民政府關于進一步推進政府和社會資本合作模式的實施意見
撫順市人民政府關于進一步推進
政府和社會資本合作模式的實施意見
撫政發(fā)〔2018〕10號
各縣、區(qū)人民政府，撫順經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會，市政府各部門、各直屬單位：
為鼓勵和引導社會投資，提高公共產(chǎn)品供給能力和效率，根據(jù)《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、《遼寧省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（遼政發(fā)〔2015〕37號）等文件精神，結合我市實際，現(xiàn)就進一步推進政府和社會資本合作（PPP）模式，提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹落實國家關于“允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神，立足我市實際情況，改革創(chuàng)新基礎設施及公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快政府職能轉變，引導和鼓勵社會資本特別是民間資本積極參與基礎設施及公共服務供給，提高公共產(chǎn)品服務質量和效率。
（二）基本原則。
1.轉變職能，清晰界定政府職責。按照政府決策、規(guī)范運營、市場化運作的原則，將政府職能逐步從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉變?yōu)檎叩摹爸贫ㄕ摺?、社會資本的“合作者”及PPP項目的“監(jiān)管者”。
2.嚴肅監(jiān)管，全力保障公眾利益。正確處理公眾、政府和社會資本之間的關系，建立健全特許經(jīng)營差異化定價、補貼、考評和利潤調節(jié)機制，在不增加公眾生活負擔的前提下開展PPP項目，提高公共產(chǎn)品供給質量和效率，全力保障公眾利益。
3.因地制宜，合理確定投資回報。建立健全PPP項目的投資回報機制，根據(jù)本地區(qū)、本行業(yè)實際，明確排他性約定，加強成本監(jiān)測，核定收費價格和補貼額度，合理確定投資回報。
4.誠信守約，保證各方合法權益。嚴格執(zhí)行合同條款，牢固樹立法律責任、契約精神和信用意識，保證合作各方合法權益，無故違約須承擔相應責任。
二、適用范圍
PPP模式適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、重大市政工程、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、體育、旅游、文化等政府負有提供責任且適宜市場化運作的項目。鼓勵逐步提高新建項目使用PPP模式的比例。已定性為政府債務中的存量項目，經(jīng)評估符合條件的，鼓勵采用PPP模式引入社會資本。
三、操作方式
（一）對于具有明確收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的新建經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經(jīng)營。
（二）對于使用者付費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的新建準經(jīng)營性項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等方式，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。
（三）對于已建成的基礎設施或已有的公共服務，根據(jù)項目實際情況，可采用轉讓—運營—移交（TOT）、委托運營（O＆M）、改建—運營—移交（ROT）、管理合同（MC）等模式推進。
（四）鼓勵探索非經(jīng)營性項目同經(jīng)營性項目捆綁運作，通過建立合理的使用者付費機制，增強非經(jīng)營性項目對社會資本的吸引力。
四、市本級操作流程
（一）項目儲備。
市PPP工作領導小組辦公室負責向相關行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目，行業(yè)主管部門負責按照行業(yè)近三年發(fā)展規(guī)劃提出擬實施PPP項目（經(jīng)分管副市長同意）報市PPP工作領導小組辦公室，經(jīng)領導小組辦公室組織相關部門和專家初審合格后報領導小組，經(jīng)領導小組審批通過后符合入庫條件的按程序要求分別納入發(fā)改、財政系統(tǒng)PPP項目庫。
社會資本方發(fā)起PPP項目的，由社會資本方向行業(yè)主管部門提出申請，行業(yè)主管部門審核同意后（經(jīng)分管副市長同意）提交市PPP工作領導小組辦公室。
項目申報須附送可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明、存量公共資產(chǎn)的歷史資料和初步實施方案等相關資料，明確PPP項目的實施機構、合作模式、回報方案與合作周期。
（二）項目評估與決策。
市PPP工作領導小組辦公室會同財政及行業(yè)主管部門，根據(jù)有關政策法規(guī)要求，扎實做好項目的必要性、可行性、經(jīng)濟性、合規(guī)性等前期論證工作。
1.確定PPP項目及實施機構
市PPP工作領導小組辦公室對儲備項目進行初步篩選后提出年度擬推進的項目，領導小組確定年度推進的項目。對列入年度實施計劃的PPP項目，根據(jù)項目性質和行業(yè)特點，由政府行業(yè)主管部門或政府委托的相關單位作為項目實施機構。項目實施機構依法通過政府采購方式委托咨詢機構編制項目實施方案，與市財政局共同做好物有所值評價報告和財政承受能力論證報告的前期論證工作，依法開展社會資本方選擇工作，負責簽訂項目合同、項目合作期滿移交等工作。
2.編制項目實施方案
納入年度計劃的PPP項目，應編制項目實施方案。項目實施方案原則上在可行性研究報告批復后編制，對于重大政府投資項目，應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術方案和投資概算等內容，并作為確定項目實施方案的重要依據(jù)。實施方案應由實施機構組織編制，實施方案編制過程中，可征求潛在社會資本方的意見。
項目實施方案應包括項目概況、運作方式、社會資本選擇方式、投融資和財務方案、建設運營及移交方案、風險分配方案、政府支出責任、合同體系及主要內容、監(jiān)管框架、變更及退出機制、政府承諾和保障等。實施方案中應對物有所值等進行專篇分析，并對財政承受能力進行研究分析。
3.論證物有所值評價和財政承受能力
項目實施機構可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機構，編制項目物有所值評價報告，市財政局會同行業(yè)主管部門對物有所值評價報告進行審查。市財政局組織編制財政承受能力論證報告，綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項目開發(fā)計劃后，出具財政承受能力論證報告審查意見。未通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，不得采用PPP模式。
4.審查實施方案
通過物有所值評價、財政承受能力論證報告審查擬實施的PPP項目，由市發(fā)展改革委和相關行業(yè)主管部門牽頭，委托第三方專業(yè)機構出具評估意見，會同財政、規(guī)劃、國資、國土、物價、法制等政府有關部門對項目實施方案進行聯(lián)合評審并形成審查結論，報市PPP工作領導小組審議批準。實施方案經(jīng)領導小組審議批準后，由項目實施機構負責推進項目實施。未通過審批的，可對實施方案進行調整后重新審批；經(jīng)重新審批后仍不能通過的，不得采用PPP模式。
（三）選擇社會資本方。
1.社會資本遴選
項目實施方案經(jīng)市PPP工作領導小組審議通過后，項目實施機構根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》及財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等規(guī)定，按照“公開、公平、公正、擇優(yōu)、高效”的原則，通過招標采購等競爭方式，綜合項目合作伙伴的專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗、經(jīng)營能力、財務實力及信用狀況等因素，擇優(yōu)選擇誠實可信、安全可靠的合作伙伴。
2.合作合同簽訂
由項目實施機構會同相關部門將項目合同報送市PPP工作領導小組。市PPP工作領導小組審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本方正式簽署PPP合同，項目合作合同需確定各方權利和義務，合理分配項目風險。合同范本參照國家發(fā)展改革委、財政部有關文件。
（四）合同履行。
1.項目公司設立
項目實施機構應會同相關職能部門按照合同約定，督促各方按時足額出資設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目公司成立后，應由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同，保證按時完成項目融資并履行項目建設、運營、維護和移交等合同義務，定期對設施進行檢修和保養(yǎng)，保證設施正常運轉，確保項目可持續(xù)運營。項目實施機構會同有關部門對項目進行驗收。
2.全生命周期績效管理
項目行業(yè)主管部門會同市財政局開展項目全生命周期成本監(jiān)測。行業(yè)主管部門應根據(jù)各自行業(yè)特點制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共產(chǎn)品或服務質量的監(jiān)管，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制。
3.項目運營績效評價
市財政局應會同行業(yè)主管部門，根據(jù)項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。項目實施機構應會同行業(yè)主管部門，自行組織或委托第三方專業(yè)機構對項目進行中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應對措施，推動項目績效目標順利完成。
（五）項目臨時接管和提前終止。
在項目合作期限內，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大利益時，政府要及時采取應對措施，必要時可指定項目實施機構等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復正常運營，不能恢復正常運營的，要提前終止，并按合同約定妥善做好后續(xù)工作。
（六）項目移交。
項目合作期滿，項目實施機構會同有關部門負責項目移交工作，依據(jù)合同約定進行項目資產(chǎn)移交。移交時應對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算。項目資產(chǎn)符合合同約定的，項目實施機構會同有關部門與社會資本進行資產(chǎn)交接，項目資產(chǎn)不符合合同約定移交標準的，社會資本方應采取補救措施或賠償損失。項目移交完成后，市財政局應會同行業(yè)主管部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應用等方面進行績效評價，評價結果作為政府工作決策參考依據(jù)。
五、政策保障機制
（一）強化組織協(xié)調，明確部門分工。市政府成立政府和社會資本合作工作領導小組（以下簡稱“市PPP工作領導小組”）統(tǒng)一協(xié)調全市PPP工作，領導小組下設辦公室，辦公室設在市發(fā)展改革委，負責協(xié)調推進與PPP項目實施相關的各項工作。
1.市政府和社會資本合作工作領導小組，組織領導全市PPP工作，協(xié)調解決重大問題，研究部署重大政策，審議決定市本級PPP項目的選定和實施。
2.市發(fā)展改革委履行市PPP工作領導小組辦公室職責，承擔市PPP領導小組辦公室日常工作。提出完善PPP工作體制機制的建議，會同有關部門開展項目的規(guī)劃、儲備、發(fā)布和申報工作，組織編制市本級PPP項目年度實施計劃，指導行業(yè)主管部門開展PPP項目實施方案，組織開展PPP項目實施方案聯(lián)合評審工作。
3.市財政局負責與上級財政部門溝通協(xié)調PPP相關工作，組織開展物有所值評價審查、財政承受能力論證報告編制及審查、政府采購監(jiān)管等工作，落實中央財政和省財政有關獎補政策，對PPP項目涉及的財政補貼實行預算管理等。建設、管理市級專家?guī)?、專業(yè)咨詢服務機構庫，符合入庫條件的辦理項目財政綜合信息平臺入庫事宜，組織開展績效評價工作。
4.市PPP服務中心協(xié)助市PPP工作領導小組辦公室開展工作，具體承辦市級PPP工作咨詢培訓、調度發(fā)展改革委項目庫重點項目、指導項目單位策劃項目，搭建PPP項目交流推介平臺，向市PPP工作領導小組辦公室提供保障服務。
5.市規(guī)劃局、市國土資源局、市政府法制辦、市政府金融辦、市國資委等政府職能部門依法依規(guī)履行 PPP 項目的指導、服務、監(jiān)管等職責。
6.根據(jù)政府授權，行業(yè)主管部門或事業(yè)單位可以作為PPP項目實施機構。
（二）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。加強全社會信用體系建設，完善投資者保護政策，及時兌現(xiàn)各類承諾和合同約定，維護社會資本投資人的合法權益。規(guī)范PPP項目配套措施，創(chuàng)新PPP項目金融支持政策，引導金融機構加大對社會資本參與項目的信貸支持力度。
（三）加強監(jiān)督管理。政府方應從項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等全生命周期參與監(jiān)督管理，按照誠信履諾的要求，加強信用體系建設，強化社會資本的自律約束，形成政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾等共同參與的監(jiān)督機制。
（四）注重宣傳引導。要充分利用各類媒體，采取多種形式做好政策解讀和成果推廣，增進政府、社會和市場主體共識，營造推廣運用PPP模式的良好輿論環(huán)境。
本辦法自發(fā)布之日起施行，試行期限一年。
附件：1.撫順市政府和社會資本合作項目操作流程圖
2.撫順市人民政府辦公廳關于調整撫順市推廣運用政府和社會資本合作模式工作領導小組的通知
撫順市人民政府
2018年5月15日
（此文公開發(fā)布）
